Segunda contribución al debate relativo a las medidas
antidumping del Grupo de Negociación
sobre las Normas

Documento presentado por el Brasil; Colombia; Corea; Costa Rica;
Chile; Hong Kong, China; Israel; el Japón; Noruega; el Territorio
Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu;
Singapur; Suiza y Tailandia

            Se ha recibido la siguiente comunicación, de fecha 27 de junio de 2002, de las Misiones Permanentes del Brasil; Colombia; Corea; Costa Rica; Chile; Hong Kong, China; Israel; el Japón; Noruega; el Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu; Singapur; Suiza y Tailandia.

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            La presente es la segunda contribución al debate relativo a las medidas antidumping en el Grupo de Negociación sobre las Normas.  Como se recordará, la primera comunicación figura en el documento TN/RL/W/6.

            Podrán realizarse nuevas contribuciones para futuras reuniones del Grupo de Negociación.  El presente documento no representa necesariamente toda la opinión de cada uno de los copatrocinadores.  Asimismo, seguimos alentando a otros Miembros a que aporten sus puntos de vista.

            En este documento se indican algunas cuestiones adicionales relativas a disposiciones pertinentes que queremos aclarar y mejorar, incluida la exclusión de toda interpretación abusiva del Acuerdo Antidumping en vigor.

            El orden en que se abordan las cuestiones en el presente documento no es indicación de ningún grado de prioridad.

            Se presentan algunos ejemplos para facilitar la comprensión de los temas.  Esos ejemplos por definición son limitados, ya que no pueden abarcar todo el alcance de los problemas y las disposiciones en cuestión.

            Al enunciar las cuestiones se plantean algunas preguntas con el fin de promover el debate y de sugerir la orientación que deberían tener las negociaciones.

1.                  Definición de producto sujeto a [objeto de] investigación/producto considerado y producto similar

            En el Acuerdo Antidumping no figura actualmente ninguna disposición en la que se defina el producto sujeto a -u objeto de- investigación o el producto considerado.  Esta ambigüedad permite que las autoridades definan un grupo de productos destinados a segmentos muy diferentes del mercado como un solo "producto sujeto a investigación" sobre la base de la petición de una rama de producción nacional o de su propia discrecionalidad.  La finalidad de una medida antidumping es eliminar el daño causado por las importaciones objeto de dumping.  Habida cuenta de esa finalidad, ¿es procedente aprovechar el hecho de que se haya determinado que un producto específico ha sido objeto de dumping y "utilizar" ese hecho para aplicar medidas antidumping a otro producto superficialmente similar pero sustancialmente distinto, por ejemplo, un producto destinado a un segmento diferente del mercado?  ¿Qué normas facilitarían un marco más racional y disciplinado para determinar el ámbito del "producto sujeto a investigación", de modo que las medidas antidumping se aplicasen sólo a los productos declarados "objeto de dumping" y causantes de daño?  ¿No deberían existir criterios adecuados para determinar el "producto sujeto a investigación" con miras a evitar que se amplíe arbitrariamente el alcance del producto?

            Determinar el alcance del "producto sujeto a investigación" en una etapa inicial de la investigación podría tener un efecto significativo en todo el proceso de las actuaciones antidumping.  Por ejemplo, el alcance del producto sujeto a investigación/producto considerado define el alcance del "producto similar", que a su vez determina a los productores nacionales que constituyen la "rama de producción nacional" y determina también los datos que serán necesarios para el análisis del daño.

            Si se admite una definición del alcance del "producto sujeto a investigación/producto considerado" no regulada por disciplinas se podría además permitir que las autoridades incluyesen en el ámbito del "producto considerado" los productos elaborados en una etapa posterior, aun cuando éstos fuesen radicalmente diferentes.  ¿Debería darse a las autoridades tanta discrecionalidad para redefinir efectivamente el alcance tras una determinación afirmativa?

            (Ejemplo ilustrativo)

El país A importa neumáticos usados para autobuses y tractores.  A raíz de una petición presentada por los productores nacionales de neumáticos de autobuses y de tractores se inicia una investigación antidumping con respecto a ambos tipos de neumáticos ("producto sujeto a investigación").  Aun cuando los neumáticos para tractores se destinan a un segmento del mercado muy diferente del segmento que corresponde a los neumáticos de autobuses, en última instancia las autoridades tratan ambos tipos de neumáticos como un solo producto considerado.  No obstante, en realidad, el margen de dumping de los neumáticos de tractores es del 10 por ciento y el de los neumáticos de autobuses es de minimis.  A pesar del margen de minimis aplicable a las importaciones de neumáticos de autobuses, el margen promedio de dumping para el "producto sujeto a investigación" es positivo.  En consecuencia, y considerando una determinación positiva de la existencia de daño referente al producto único sujeto a investigación, se aplica un derecho antidumping a los neumáticos de autobuses y de tractores porque las autoridades los consideran como un solo grupo de productos.

¿Se justifica dar ese alcance a la definición de "producto sujeto a investigación"?  ¿Es aceptable considerar dentro de un mismo alcance esos tipos de neumáticos diferentes que pertenecen a distintos segmentos del mercado?  ¿Tiene sentido conceder tanta discrecionalidad a las autoridades para definir el alcance de "producto sujeto a investigación"?

2.                  Definición de rama de producción nacional

            En el párrafo 1 del artículo 4 del Acuerdo Antidumping se define la expresión "rama de producción nacional" en el sentido de abarcar a) el conjunto de los productores nacionales de los productos similares, o b) aquellos de entre ellos cuya producción conjunta constituya una proporción importante de la producción nacional total de dichos productos.

            ¿No debería contener el Acuerdo Antidumping criterios más claros para definir la expresión "proporción importante"?  ¿No tendría que haber criterios para determinar cuándo, en casos excepcionales, las autoridades podrían no utilizar "el conjunto de los productores nacionales de los productos similares"?

3.                  Normas de legitimación

            En el párrafo 4 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping se establece que la solicitud de una investigación tiene que contar con el apoyo de los productores nacionales cuya producción conjunta represente más del 50 por ciento de la producción total del producto similar producido por la parte de la rama de producción nacional que manifieste su apoyo o su oposición a la solicitud.  Esa misma disposición dice que "no se iniciará ninguna investigación cuando los productores nacionales que apoyen expresamente la solicitud representen menos del 25 por ciento de la producción total del producto similar producido por la rama de producción nacional".

            De conformidad con estas normas vigentes, puede presentarse una solicitud con el apoyo de los que representen sólo una parte minoritaria de la producción nacional total del producto similar.  ¿Es aceptable considerar que la solicitud representa a la producción nacional total cuando es apoyada por una proporción tan pequeña de la producción nacional total?  ¿No debería contar la solicitud con el apoyo de más del 50 por ciento, como mínimo, de la producción nacional total?

            (Ejemplo ilustrativo)

Se ha presentado la solicitud de una investigación antidumping con el apoyo de productores nacionales cuya producción conjunta representa sólo el 25 por ciento de la producción nacional total.  Aunque la producción conjunta de quienes se opusieron expresamente a la solicitud representaba el 20 por ciento del total de la producción nacional y la producción conjunta de aquellos que no manifestaron su opinión representaba el 55 por ciento, las autoridades estimaron que la solicitud satisfacía el requisito de legitimación.

¿Pueden determinar las autoridades la existencia de daño con datos procedentes de la parte minoritaria de la producción nacional total?  Supóngase que, en el transcurso de una investigación antidumping, los que apoyaban la solicitud respondieron a un cuestionario respecto de la existencia de daño formulado por las autoridades, pero que otros productores nacionales no lo hicieron.  Como resultado de ello, las autoridades determinaron el daño únicamente sobre la base de datos que representan una parte minoritaria, es decir, un 25 por ciento, de la producción nacional total.

¿Debería considerarse que esa investigación antidumping, basada en una parte minoritaria de la producción nacional total, es procedente?  ¿Es procedente considerar que un mero 25 por ciento es representativo de la producción nacional total?  Además, para evitar expresiones irresponsables de apoyo, ¿no se debería exigir que un "apoyo" jurídicamente suficiente incluyese datos completos pertinentes a la evaluación del daño y la relación causal entre ese daño y las importaciones?

4.                  Normas de iniciación

            El párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping estipula que, antes de iniciar la investigación, las autoridades examinarán la exactitud y pertinencia de las pruebas presentadas.  Empero, conviene aclarar la interpretación de los términos "examinar", "exactitud" y "pertinencia".  En algunos casos se inicia una investigación sólo sobre la base de los hechos alegados en la solicitud, con esfuerzos escasos o nulos por corroborarlos.  A veces, los hechos alegados en la solicitud resultan falsos, y en ciertos casos intencionadamente falsos.

            Además, habida cuenta de que la investigación impone una carga sumamente pesada a los demandados, ¿no deberían mejorarse y aclararse los requisitos necesarios para iniciar una investigación a fin de permitir un "examen" más significativo de los fundamentos para iniciar la investigación?

            (Ejemplo ilustrativo)

Se inició una investigación antidumping basada en una petición.  En la solicitud figuraban algunos hechos que indicaban la existencia de "dumping" y de "daño".  Empero, los hechos descritos en la solicitud contenían algunas diferencias con respecto a los datos reconocidos y en poder de los demandados, porque los solicitantes tomaron los datos de fuentes que no eran públicas, como monografías de investigaciones privadas.

En ese caso, ¿no deberían las autoridades examinar efectivamente la exactitud de los datos recogiendo información de registros públicos e intragubernamentales y de otras fuentes disponibles, según proceda?

5.                  Determinación del valor normal - Partes afiliadas y sus transacciones

            El Acuerdo Antidumping en vigor no se refiere específicamente a la cuestión de si las ventas en el mercado interno a partes afiliadas pueden incluirse en el cálculo del valor normal o excluirse de ese cálculo.  Tampoco contiene disposición alguna que regule las transacciones en que participan proveedores afiliados.  Además, no existe una definición adecuada de "afiliación" en el Acuerdo Antidumping.  En la nota 11 se da la definición de afiliación en el contexto estricto de la determinación de la rama de producción nacional.  Ahora bien, esa definición no constituye una base suficiente para definir la afiliación en el contexto del valor normal porque no estipula cuándo y cómo podrán rechazarse o ajustarse los precios de transacción entre partes afiliadas.

            La falta de disposiciones claras para determinar la afiliación y determinar cuándo los precios de transacción entre partes vinculadas deberían considerarse no fiables suele obligar a los demandados a presentar innecesariamente extensos datos sobre ventas y costos de filiales y otros datos de mercado.  Además, las autoridades aplican a menudo un ajuste inadecuado al valor normal, sobre la base de una presunta "afiliación", aun cuando la afiliación no distorsione los precios de transacción.

            (Ejemplo ilustrativo)

Se ha presentado una petición en contra de la empresa A, productora de alcohol polivinílico, un producto químico.  Antes de que se presentase el pedido, la empresa A había ejecutado un contrato de suministro de acetato de vinilo monomérico ("AVM"), la principal materia prima del alcohol polivinílico, con la empresa B.  Si bien el precio de transacción del AVM era aproximadamente un 10 por ciento inferior a los precios del AVM en el mercado de productos básicos, la empresa B obtiene una ganancia con las ventas de ese producto efectuadas a la empresa A.

En el transcurso de una investigación antidumping las autoridades constatan que la empresa A es propietaria del 6 por ciento de las acciones en circulación de la empresa B, y decide considerar que las dos empresas están "afiliadas".  Seguidamente las autoridades ajustan el precio de transacción de la empresa B a la empresa A para tener en cuenta la diferencia del 10 por ciento, aduciendo que ese ajuste es para reflejar el precio en el curso de operaciones comerciales normales entre partes no afiliadas.  Como resultado de ello, se determina que la empresa A está cometiendo "dumping", aunque en otro caso no lo estaría cometiendo.

¿Es procedente que las autoridades constaten la afiliación entre las empresas A y B únicamente sobre la base de una pequeña tenencia de acciones?  ¿No debería el Acuerdo Antidumping establecer, por lo menos, que no se puede constatar la afiliación cuando una empresas posee una pequeña parte de acciones en circulación y con derecho a voto de la otra y no tiene ninguna otra vinculación con ella?  ¿Es racional considerar que la constatación de afiliación entre empresas sin un control real constituye una prueba suficiente de que el precio de transacción no es fiable?  Además, ¿no debería exigir el Acuerdo Antidumping que las autoridades constataran la existencia de pruebas positivas que demuestren que el precio de transferencia no es fiable antes de revisar o rechazar el precio de transferencia entre partes afiliadas?

6.                  Determinación de la existencia de daño

            El párrafo 4 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping en vigor enumera los factores que deben considerarse cuando se determina la existencia de daño, pero no da una orientación adecuada para evaluarlos.  ¿No deberíamos aclarar esta disposición y su relación con otras disposiciones del artículo 3?

7.                  Compromisos relativos a los precios

            Los compromisos relativos a los precios son útiles para dar orientaciones concretas a los exportadores respecto de cómo gestionar sus actividades, a la vez que protegen a la rama de producción nacional de cualquier daño ulterior provocado por los efectos del dumping.  En el párrafo 1 del artículo 8 del Acuerdo Antidumping, sin embargo, no se establece qué debería entenderse por "asume voluntariamente compromisos satisfactorios".  El párrafo 3 del artículo 8 también concede a las autoridades una amplia discrecionalidad para rechazar propuestas de compromisos relativos a los precios, incluso por "motivos de política general" que no se definen.  Por estas ambigüedades, el Acuerdo Antidumping en vigor establece pocos procedimientos significativos para que los exportadores retomen sus actividades ordinarias con los compromisos relativos a los precios.

            (Ejemplo ilustrativo)

Las autoridades han determinado en forma preliminar márgenes de dumping del 25 por ciento en las exportaciones de pantallas de computadora de la empresa A.  No obstante, se determinó que el margen de subvaloración de los precios de venta era sólo del 10 por ciento.  Las exportaciones de la empresa A representan el 40 por ciento del total de exportaciones del país exportador X.  La empresa A propone un compromiso relativo a los precios.  La propuesta dice que el exportador debe elevar su precio en un 15 por ciento y, en consecuencia, eliminar totalmente el margen de subvaloración del precio de venta y los efectos perjudiciales del dumping.  La empresa A también debe comunicar trimestralmente a las autoridades sus precios de exportación y los precios del mercado interno.  Empero, las autoridades no aceptan la propuesta, afirmando que tienen la política general de no aceptar compromisos relativos a los precios de un solo exportador, que no representa la mayor parte del total de las importaciones procedentes de un país.

¿Es procedente privar a la empresa A de la oportunidad de asumir un compromiso relativo a los precios, simplemente porque otros exportadores del país no pueden o no quieren presentar una propuesta en ese sentido?  ¿Existen circunstancias en las cuales el Acuerdo Antidumping debería exigir a las autoridades que aceptaran compromisos relativos a los precios?  ¿No deberíamos confirmar explícitamente que sólo es necesario que esos compromisos eliminen los efectos perjudiciales del dumping?  ¿Cómo podemos tener en cuenta las necesidades de los países en desarrollo?

8.                  Exámenes

            En el Acuerdo Antidumping en vigor no se articulan con claridad los conceptos, procedimientos y metodologías aplicables a los exámenes en el marco del párrafo 3 del artículo 9 (fijación del derecho antidumping), el párrafo 5 del artículo 9 (exámenes de nuevos exportadores), el párrafo 2 del artículo 11 (exámenes por revocación) y el párrafo 3 del artículo 11 (exámenes por extinción).  La falta de normas explícitas permite que las autoridades introduzcan arbitrariamente en esos exámenes normas, procedimientos y metodologías que difieren en forma sustancial de los aplicados en las investigaciones iniciales, imponiendo con ello a la parte demandada una carga excesiva.  ¿Es justo?  ¿No deberían aplicarse en los exámenes las mismas normas que se han utilizado en la investigación inicial?

            Además, ¿no debería limitarse la duración de los exámenes estipulados en el párrafo 4 del artículo 11 a un máximo de 12 meses?

            (Ejemplo ilustrativo)

Un país importador impuso un derecho antidumping a las exportaciones de rosas de la empresa A.  Esta empresa ajustó seguidamente el precio de exportación, tomando como base las metodologías de márgenes de dumping utilizadas en la investigación inicial a fin de no cometer un nuevo dumping.  La empresa A creía que no se cometía dumping después de la imposición de los derechos antidumping y solicitó un examen para que se fijasen los derechos antidumping.  Los resultados del examen sorprendieron a la empresa porque el margen de dumping se determinó sobre cada venta de exportación en comparación con el promedio ponderado mensual de las ventas en el mercado interno y no en comparación con el promedio ponderado anual de los precios vigentes en ambos mercados, que se había utilizado en la investigación inicial.

9.                  Precio de exportación reconstruido:  metodología para la reconstrucción

            El párrafo 3 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping estipula que "el precio de exportación podrá reconstruirse" en determinadas circunstancias, por ejemplo, en una situación en la que el importador de un producto esté afiliado a su exportador.  En esos casos la disposición permite que las autoridades reconstruyan el precio de exportación sobre la base del precio cobrado por el importador a los compradores no afiliados.  Ese precio de exportación se denomina "precio de exportación reconstruido".  El párrafo 4 del artículo 2 establece ciertas directrices aplicables al precio de exportación reconstruido para su comparación equitativa con el valor normal.  Empero, esas directrices no son suficientemente claras, por lo cual existen diferentes prácticas en diferentes Miembros de la OMC y a menudo se producen deducciones asimétricas abusivas de costos y beneficios del precio de exportación reconstruido y del valor normal.  Esa asimetría en el cálculo del precio de exportación reconstruido y el valor normal no puede garantizar una comparación equitativa entre los dos precios.

            ¿No deberían aclararse esos artículos a fin de excluir explícitamente esa comparación asimétrica?

            (Ejemplo ilustrativo)

La empresa X fabrica reproductores de DVD.  Esta empresa vende sus reproductores de DVD en el mercado interno directamente a comerciantes minoristas.  Los vende además a distribuidores no afiliados de reproductores de DVD en un país importador a través de su importador afiliado.

En el país importador se inició una investigación antidumping sobre los reproductores de DVD.  Las autoridades utilizaron el método del precio de exportación reconstruido para calcular el margen de dumping de la empresa X, es decir, el precio de venta del importador de la empresa X a los distribuidores no afiliados.  La empresa X presentó a las autoridades todos los beneficios individuales obtenidos en su departamento de ventas internas, afirmando que esos beneficios debían deducirse del valor normal (es decir, el precio de venta a los minoristas del mercado interno) para tomar debida cuenta de la diferencia de los niveles de comercio.  Las autoridades se negaron a efectuar esas deducciones del valor normal, alegando que la presentación de esos beneficios no estaba directamente relacionada con las ventas internas y no era suficiente para cuantificar la diferencia de niveles de comercio entre el precio de exportación reconstruido y el valor normal.  No obstante, dedujeron totalmente los beneficios -inclusive beneficios idénticos obtenidos en el importador de la empresa X- del precio de exportación reconstruido, argumentando que las actividades del importador se limitaban a las ventas a distribuidores en el país importador.  A causa de esta comparación asimétrica, se generó un margen de dumping.

¿No debería obligarse a las autoridades a deducir los beneficios obtenidos en el mercado interno para atenerse a una deducción simétrica de los costos y gastos en el precio de exportación reconstruido y en el valor normal?

10.              Margen aplicable a "todos los demás"

            Cuando las autoridades limitan los exámenes del dumping de un país exportador a una muestra de exportadores/productores es aplicable, el párrafo 4 del artículo 9 para el cálculo de un margen de dumping respecto de "todos los demás" en el caso de los exportadores/productores no incluidos en la muestra.  El artículo obliga a las autoridades a calcular el margen aplicable a "todos los demás" únicamente sobre la base de la información relativa a las ventas y costos reales facilitada por los exportadores/productores y utilizada para calcular sus márgenes individuales, pero también exige que las autoridades no tomen en cuenta esa información real si los márgenes resultantes son nulos o de minimis.  ¿Es lógico exigir a las autoridades que no tomen en cuenta los márgenes nulos o de minimis, independientemente del hecho de que esos márgenes también representan los resultados reales de los exportadores/productores del país exportador?

            (Ejemplo ilustrativo)

Veinte exportadores/productores del producto X de un país exportador eran objeto de una investigación antidumping.  De esos 20, había 3 productores que representaban el 60 por ciento de todas las exportaciones del país exportador.  Las autoridades determinaron que había demasiados productores/exportadores para investigar y decidieron investigar sólo los tres productores principales para calcular el margen de dumping.  El volumen de exportación de cada una de esas tres empresas era aproximadamente el mismo.  Las autoridades determinaron finalmente los siguientes márgenes de dumping:

            Las autoridades aplicaron el margen de dumping de la empresa A a todas las demás sin tener en cuenta los márgenes de las empresas B y C porque eran nulos o de minimis.  En consecuencia, las exportaciones futuras de los 17 productores no incluidos en la muestra quedaron sujetas a un derecho antidumping del 3 por ciento.  Ahora bien, a esas 17 empresas no se les aplicaría ningún derecho antidumping si se hubiese tomado el promedio de las empresas A, B y C porque el promedio ponderado del margen sería de minimis (1,3 por ciento (=(3+1+0)/3)).

11.              La discrecionalidad de las autoridades sobre la utilización de los datos relativos a los costos

            El párrafo 2.1.1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping establece que los costos se calcularán normalmente sobre la base de los registros contables de los productores, siempre que tales registros estén en conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados del país exportador y reflejen razonablemente los costos de producción y venta del producto considerado.  Sin embargo, esta disposición no es suficientemente específica para aclarar las circunstancias en las cuales las autoridades podrán rechazar o ajustar los datos relativos a los costos mantenidos en los registros contables de costos de los productores.  Esta ambigüedad permite que las autoridades reconstruyan arbitrariamente los costos de los productores, sosteniendo que el método particular de contabilidad de los costos no refleja "razonablemente" los costos a efectos antidumping.  Esa práctica hace recaer una carga excesiva sobre el demandado, aun cuando éste tenga registros contables en conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados y los métodos contables pertinentes.  Esta reconstrucción de los costos también podría establecer márgenes de dumping artificiales.

            ¿En qué circunstancias se debería exigir que las autoridades aceptasen los datos relativos a los costos tal como estén registrados en los libros del productor?  Por ejemplo, si los registros contables son auditados por profesionales u organismos debidamente calificados, ¿no deberían las autoridades respetar esos registros?

            (Ejemplo ilustrativo)

Una fábrica de hilados, la empresa X, tiene tres líneas de producción, A, B y C, para producir tres tipos diferentes de hilados, L, M y N.  Cada línea de producción puede producir los tres tipos de hilados.  Como esas tres líneas tienen diferentes capacidades de producción, la empresa X elige la línea de producción adecuada para fabricar una clase específica de hilado de conformidad con las variaciones de la demanda del mercado.  A causa de esta flexibilidad, la empresa X calcula y registra los costos de fabricación de cada tipo de hilado a nivel global de toda la fábrica en el curso de sus actividades normales.  Este método contable condice plenamente con los principios de contabilidad generalmente aceptados en el país exportador.

En una investigación antidumping del hilado L, las autoridades exigen que el costo de fabricación unitario sea presentado tomando como base únicamente la línea de producción A, porque el hilado L se fabricó únicamente en la línea de producción A durante el período particular de la investigación.  La empresa X tuvo que volver a calcular el costo unitario del hilado L, con el empleo de enormes recursos y los consiguientes gastos, para satisfacer las exigencias de las autoridades.  El nuevo cálculo del costo unitario resultó más elevado que el costo calculado en los registros contables del productor.  Dado que la empresa X había fijado el precio del hilado L sobre la base de sus registros contables normales, se consideró que las ventas de ese hilado en el mercado interno estaban por debajo del nuevo cálculo de costos, lo cual se tradujo en márgenes de dumping inesperados.

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