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Organización
Mundial del Comercio |
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TN/RL/W/6 26 de abril de 2002 |
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(02-2421) |
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Grupo de Negociación sobre las Normas |
Original: inglés |
MEDIDAS ANTIDUMPING: lista ilustrativa
de CUESTIONES importantes
Documento presentado por el Brasil;
Colombia; Corea; Costa Rica;
Chile; Hong Kong, China; Israel; el Japón; México; Noruega;
Singapur; Suiza; Tailandia; y Turquía
Se ha recibido la siguiente comunicación, de fecha 26 de abril de 2002, de las Misiones Permanentes del Brasil; Colombia; Corea; Costa Rica; Chile; Hong Kong, China; Israel; el Japón; México; Noruega; Singapur; Suiza; Tailandia; y Turquía.
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Es bien sabido que en todo el mundo se está registrando un aumento constante del empleo de medidas comerciales especiales, y sobre todo de medidas antidumping. Como a otros Miembros, nos preocupan el empleo indebido de medidas antidumping y los consiguientes efectos de restricción del comercio. Los Ministros establecieron en Doha un mandato conforme al cual esas consecuencias indeseables pueden evitarse aclarando y mejorando las normas del Acuerdo Antidumping.
Este documento es una primera contribución a las deliberaciones del Grupo de Negociación sobre las Normas acerca de las disposiciones del Acuerdo Antidumping. En reuniones futuras del Grupo de Negociación se presentarán otras contribuciones. Este documento no es así necesariamente, una exposición completa de los puntos de vista de todos sus patrocinantes. Del mismo modo, instamos a los demás Miembros a aportar sus puntos de vista. Más adelante, y a la luz del desarrollo de las deliberaciones en el Grupo de Negociación, elaboraremos en forma individual y colectiva propuestas concretas con las aclaraciones y mejoras que convendría acordar en las negociaciones.
En este documento se indican algunas cuestiones referentes a disposiciones que queremos aclarar y mejorar, incluyendo la eliminación de las interpretaciones abusivas del Acuerdo Antidumping en vigor.
Los temas se indican en el orden de los artículos del Acuerdo. En consecuencia, el orden no indica ningún grado de prioridad.
Se presentan algunos ejemplos para facilitar la comprensión de los temas. Esos ejemplos, por definición, son limitados. No pueden corresponder totalmente al alcance de los problemas y las disposiciones en cuestión.
Al indicar las cuestiones, se formulan algunas preguntas con el fin de promover la deliberación dando a la vez una orientación a las negociaciones que hemos de llevar a cabo.
MEDIDAS ANTIDUMPING: LISTA ILUSTRATIVA DE CUESTIONES IMPORTANTES
El
párrafo 2.1 del artículo 2 establece que las
ventas del producto similar en el mercado interno del país exportador o las
ventas a un tercer país a precios inferiores a los costos unitarios (fijos y
variables) de producción más los gastos administrativos, de venta y de carácter
general podrán considerarse no realizadas en el curso de operaciones
comerciales normales por razones de precio y podrán no tomarse en cuenta en el
cálculo del valor normal únicamente si las autoridades determinan que esas
ventas se han efectuado:
- durante
un período prolongado (normalmente de un año, y nunca
inferior a seis meses);
- en cantidades sustanciales (la media ponderada de los precios de venta de las operaciones consideradas para la determinación del valor normal es inferior a la media ponderada de los costos unitarios, o el volumen de las ventas efectuadas a precios inferiores a los costos unitarios no representa menos del 20 por ciento del volumen vendido en las operaciones consideradas para el cálculo del valor normal);
- a precios que no permiten recuperar todos los costos (los precios inferiores a los costos unitarios en el momento de la venta son inferiores a los costos unitarios medios ponderados) dentro de un plazo razonable.
Esta disposición merece aclaración. Por ejemplo: ¿cuál debe ser la definición de "plazo razonable"? ¿Deben estar facultadas las autoridades investigadoras para no tomar en cuenta las ventas a precios inferiores a los costos aun cuando sus precios permitan recuperar todos los costos en el período objeto de investigación sobre el dumping?
El párrafo 2.2 del artículo 2 del actual Acuerdo Antidumping no ofrece una orientación clara para el uso de las informaciones empleadas en el cálculo del valor reconstruido. Esta omisión conduce a resultados anómalos.
¿No deberíamos elaborar criterios más claros, generales y representativos para los cálculos del valor reconstruido?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que la empresa A fabrica, entre otros productos,
cucharas desechables y destina ese producto principalmente a la
exportación. Sus ventas en el mercado
interno no son representativas.
Supóngase también que el margen de beneficio que obtiene la
empresa A en sus ventas de la misma categoría general de productos
(vajilla) en el mercado interno es de 2 por ciento. Los solicitantes de una medida antidumping
alegan que la autoridad investigadora debería emplear la tasa de beneficio de
8 por ciento que obtiene en general la industria de la vajilla según
resulta de las estadísticas públicas del país exportador. La empresa A propone, en cambio, que se
emplee la tasa de beneficio de 3 por ciento que representa el promedio
ponderado de las tasas de beneficio de las empresas B y C, que
también son objeto de la investigación y son fabricantes de cucharas
desechables del país exportador. Con
arreglo a las normas en vigor, la autoridad dispone de total discrecionalidad. Las autoridades investigadoras pueden escoger
los datos sobre beneficios generales de la industria de la vajilla para
calcular el valor reconstruido de las cucharas desechables de la empresa A
y descartar los datos, lógicamente más pertinentes, relativos a las tasas de
beneficio.
Las normas antidumping tienen que ajustarse a las realidades del mercado. Como principio general, el párrafo 4 del artículo 2 aclara que toda comparación entre precios deber ser "equitativa". Existen, sin embargo, muchos casos en que las autoridades aplican mecánicamente reglas que no son razonables, en desmedro de la equidad. Este problema se agudiza particularmente en el sector que produce bienes perecederos. Debe señalarse que se plantearía una situación análoga en el caso de un sector manufacturero en crecimiento acelerado.
(Ejemplo ilustrativo)
Muchos bienes perecederos se venden en mercados muy cíclicos, que
durante algunos meses tienen precios elevados debido a una demanda máxima
mientras que en otros meses los mismos productos tienen precios bajos. Sin embargo, los productores de bienes
perecederos tienen que efectuar sus ventas al precio del momento. Los artículos perecederos no pueden
almacenarse para venderlos más tarde.
Las flores ofrecen un buen ejemplo de este tipo de producto. La aplicación mecánica de las normas actuales
perjudica a esos sectores. Las
autoridades pueden exagerar artificialmente el margen de dumping apoyándose en
supuestos arbitrarios sobre los momentos en que comienza y termina el período
objeto de investigación. ¿Debe
considerarse que esos sectores "practican dumping" en los meses de
bajos precios, pese a ser perfectamente previsible el aumento de los precios en
unos pocos meses debido a factores cíclicos de la demanda? ¿Tiene sentido sancionar a los exportadores
que están situados en regiones con ciclos estacionales diferentes, de modo que
el aumento de la oferta y la baja de los precios se producen en momentos en que
hay escasez estacional en otros mercados?
Puesto que muchos bienes perecederos son fuentes críticas de ingresos de
exportación para los países en desarrollo, ¿tiene sentido desconocer el
principio básico de una "comparación equitativa" para crear márgenes
de dumping artificiales?
Los márgenes medios de dumping deben basarse, por definición, en el promedio de todas las comparaciones, incluyendo las que dan por resultado márgenes negativos. El párrafo 4.2 del artículo 2 reconoce actualmente este principio general. El Órgano de Apelación, así como los grupos especiales, han resuelto que la práctica de la reducción a cero es incompatible con lo dispuesto en el párrafo 4.2 del artículo 2. ¿No debería aclararse el párrafo 4.2 del artículo 2 para excluir explícitamente la reducción a cero?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que la empresa P solicita a sus autoridades que se impongan
derechos antidumping a las motocicletas importadas que vende la
empresa Q. Supóngase, además, que
la empresa Q fabrica tres líneas de productos de la misma categoría: los tipos A, B
y C. Durante la investigación
antidumping se incluyen las ventas de todos los productos específicos; los márgenes de dumping negativos compensan
los positivos; y en términos globales la
empresa no está realizando dumping. Si
no se tienen en cuenta los márgenes negativos, la consideración exclusiva de
los positivos crea un dumping donde no existiría de otro modo.
El párrafo 3 del artículo 3 del actual Acuerdo Antidumping reconoce el principio general de la evaluación acumulativa del daño si las autoridades, entre otras condiciones, determinan que procede la evaluación acumulativa de los efectos de las importaciones a la luz de las condiciones de competencia entre los productos importados y el producto nacional similar.
Sin embargo, el Acuerdo no establece qué factores corresponde analizar para efectuar esa determinación. Debido a ello, pueden realizarse determinaciones indebidas respecto de las "condiciones de competencia".
¿Cuáles son los factores que deben considerarse para evaluar si las condiciones de competencia entre los productos importados de los dos países, y entre ellos y el producto nacional similar, son o no las mismas? La práctica actual sobre la acumulación de pequeños exportadores de distintos países demuestra la necesidad de aclarar este aspecto.
(Ejemplo ilustrativo)
El país X inicia una investigación antidumping sobre las
importaciones de "materias primas químicas" procedentes de los
países A y B. El producto
procedente del país A es importado por fabricantes de abonos, mientras que
los importadores del producto procedente del país B son fabricantes de
fibras sintéticas. Es decir: los productos
provenientes de uno y otro país tienen usos diferentes y no pueden sustituirse
entre sí.
En tal caso, ¿es adecuado evaluar acumulativamente las importaciones
procedentes de los países A y B?
El Acuerdo Antidumping no indica suficientemente el método para establecer una relación causal entre el dumping y el daño, fuera del principio básico estipulado en el párrafo 5 de su artículo 3. En la práctica, las autoridades imponen muy a menudo medidas antidumping a pesar de que el daño sufrido por la rama de producción nacional tiene por causas fundamentales otros factores distintos del dumping.
Las obligaciones estipuladas en el párrafo 5 del artículo 3 deberían observarse estrictamente. Parecería también razonable aclarar mejor esa disposición. Para mejorar y aclarar el Acuerdo, ¿no es importante desarrollar los procedimientos y los criterios que han de utilizarse para analizar la relación causal, para asegurar que, incluso en presencia de otros factores, sólo se constate la existencia de relación causal cuando haya una vinculación clara y sustancial entre las importaciones objeto de dumping y el daño?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que se denuncia la importación de naranjas como causante de
daño a los cultivadores de naranjas del país importador. Pero al mismo tiempo también causan daño
otros factores: sequía,
insectos dañinos o una recesión económica que reduce el consumo. Con arreglo a las normas actuales del Acuerdo
Antidumping, las autoridades no analizan necesariamente esas otras causas en
forma sistemática y completa. La
dificultad de distinguir las diferentes causas conduce a menudo a conclusiones
arbitrarias.
El párrafo 7 del artículo 3 del actual Acuerdo Antidumping requiere que el daño sea "previsto e inminente" para que pueda constatarse la existencia de una amenaza de daño importante, y enumera algunos factores que deben tomarse en consideración. ¿No debería fortalecerse esta disciplina? La disposición no define claramente factores como los del párrafo 4 del artículo 3 para realizar esta determinación. Parecería que es necesario aclarar y mejorar la descripción de los factores que deben tomarse en consideración para que las autoridades investigadoras tengan una orientación más concreta.
Dado que en los métodos de cálculo del margen de dumping se aplican numerosos supuestos, el actual nivel de minimis de 2 por ciento no basta para tener en cuenta las grandes variaciones e incertidumbres a que da lugar un método impreciso. También se podría volver a examinar la función de la norma de minimis en el proceso de percepción de derechos.
Por otra parte, cuando el volumen total de las importaciones es en sí mismo reducido, ¿basta el actual umbral de 3 por ciento, que determina el volumen insignificante, para justificar la existencia de daño?
El Acuerdo Antidumping dispone el empleo de "los hechos de que se tenga conocimiento" como instrumento para facilitar los procedimientos de investigación. Sin embargo, este método se emplea a menudo para perjudicar a los exportadores que no pueden presentar algunos datos. ¿No sería conveniente elaborar normas más rigurosas que den mayor claridad para imponer disciplinas al empleo abusivo de "los hechos de que se tenga conocimiento"?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que una empresa demandada ha procurado obtener información
sobre los precios de reventa aplicados por su cliente en un país de
exportación, cuando ese cliente es una empresa que pertenece en un 10 por
ciento a la exportadora. Pero como la
empresa demandada no dispone de control legal sobre la empresa compradora, esta
última se niega a suministrar la información.
En vista de que la empresa demandada no ha podido suministrar los datos
que se le solicitaban, se considera que no ha actuado en toda la medida de sus
posibilidades y no ha cooperado plenamente.
En consecuencia, la autoridad investigadora recurre a "los hechos
de que se tenga conocimiento" para calcular un margen de dumping exagerado. ¿Es esto equitativo?
El párrafo 1 del artículo 9 del actual Acuerdo Antidumping alienta al país importador, pero no lo obliga, a que aplique los "derechos inferiores": un derecho no mayor que el necesario para neutralizar cualquier daño que se esté causando a la rama de producción nacional. Puesto que los derechos antidumping están destinados específicamente a contrarrestar el daño que sufre la rama de producción nacional, ¿es adecuado aplicar derechos antidumping superiores a los necesarios para contrarrestar ese daño?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que una empresa
textil del país A exporta sus productos al país B y que se ha
determinado que los productos han sido objeto de dumping del 40 por
ciento. Sin embargo, el precio de los
productos textiles en el mercado interno del país B no es
significativamente distinto de los precios de importación -lo supera sólo en
5 por ciento- y el desnivel entre los precios de los productos nacionales
y los importados nunca ha excedido del 10 por ciento en todo el período
investigado.
¿Corresponde imponer derechos antidumping del 40 por ciento? ¿No sería más adecuado ajustar el margen de
dumping conforme al grado de subvaloración?
La regla general del actual Acuerdo Antidumping es que los derechos antidumping deben suprimirse después de cinco años. En la práctica, sin embargo, el empleo extensivo de la excepción (los exámenes por extinción destinados a mantener la orden de imposición de los derechos) convierte su mantenimiento en una práctica de acto. ¿Cómo puede justificarse esto?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que la empresa A fabrica relojes cuya exportación ha
sido sometida a derechos antidumping del 50 por ciento. Como consecuencia de estos elevados derechos,
la empresa A ha dejado de exportar.
Ante la cesación de las exportaciones, todos sus clientes anteriores han
recurrido a productores nacionales.
Mientras tanto, la empresa A ha desarrollado su propia clientela en
terceros países y está construyendo nuevas plantas de fabricación de relojes
para su exportación a esos países.
Después de cinco años, las autoridades investigadoras inician un examen
por extinción. La empresa A no
participa en ese examen porque no tiene planes de exportar a ese país. Sin embargo, las autoridades investigadoras
deciden seguir imponiendo los derechos antidumping, aceptando las alegaciones
de la rama de producción nacional de que, si se suprimieran los derechos
antidumping, la empresa A reiniciaría un dumping causante de daño.
¿Deben mantenerse esos derechos antidumping? ¿Cómo puede considerarse que la falta de
exportaciones determina la probabilidad de que se repitan en el futuro las
exportaciones causantes de daño? ¿Pueden
bastar para ello meras alegaciones o posibilidades remotas? En estas condiciones, ¿cuándo llegaría a
revocarse la orden de imposición de los derechos? Si los derechos nunca se suprimen, ¿qué
significado tiene el procedimiento de examen por extinción?
El actual Acuerdo Antidumping no impone a las autoridades ninguna obligación sustantiva de tener en cuenta el interés público general. ¿No correspondería fortalecer el actual Acuerdo Antidumping para asegurar que las informaciones pertinentes relacionadas con el interés público se tengan en cuenta de manera más eficaz?
(Ejemplo ilustrativo)
Supóngase que se ha presentado una solicitud contra la importación de
plumón con el fin de proteger 1.000 empleos en la rama de producción
nacional de plumón. Los fabricantes
nacionales de chaquetas de plumón se oponen enérgicamente a la solicitud. Esos fabricantes acreditan que no podrían
competir con las chaquetas de plumón importadas si el precio del plumón
importado tuviera un aumento importante y que se perderían 5.000 empleos
en esa industria de elaboración si se impusieran los derechos antidumping. Además, una asociación de consumidores del
país importador manifiesta también su preocupación porque el precio de las
chaquetas de plumón tendría un enorme aumento si se aplicaran derechos
antidumping. La asociación demuestra que
el costo para los consumidores equivale a cuatro veces el beneficio de los
productores nacionales. Sin embargo, una
autoridad administrativa desconoce todas estas alegaciones e impone elevados
derechos antidumping sobre el plumón importado.
¿Son racionales esos derechos antidumping? ¿Deberían las autoridades tomar en
consideración los intereses de los demás sectores económicos afectados por la
medida antidumping?
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