Organización Mundial

EL MANDATO DE DOHA EN LO RELATIVO A LA CONSIDERACIÓN
DE LAS SUBVENCIONES A LA PESCA:
CUESTIONES QUE SE PLANTEAN

Comunicación de Australia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas,
Islandia, Nueva Zelandia y Perú

Se ha recibido de las Misiones Permanentes de Australia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas, Islandia, Nueva Zelandia y Perú la siguiente comunicación de fecha 23 de abril de 2002.

El presente documento se propone imprimir anticipadamente cierta orientación a los debates que sobre las subvenciones a la pesca se van a sostener en el Grupo de Negociación sobre las Normas, y ello sin perjuicio de las opiniones de cualquiera de los patrocinadores en relación con la interpretación del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

· La pesca es una importante industria mundial. Los productos de la pesca son objeto de intenso comercio. Una amplia gama de Miembros de la OMC, incluidos países en desarrollo, tienen un interés directo en el sector.

· Las subvenciones al sector de la pesca se estiman prudentemente en 14.000 a 20.500 millones de dólares EE.UU., lo que representa aproximadamente el 20 a 25 por ciento de los ingresos. Una de las características de las subvenciones al sector de la pesca es el efecto de limitación del acceso de otros productores a los recursos compartidos que pueden tener el exceso de capacidad de los productores subvencionados y la sobrepesca por ellos practicada.

· El Acuerdo SMC prohíbe determinados tipos de subvenciones y prevé medidas correctivas en situaciones en que las subvenciones causen determinados efectos desfavorables para los intereses de otro Miembro. No obstante, las disposiciones del Acuerdo SMC abordan principalmente las distorsiones del mercado (incluida la subvaloración de precios) resultantes de las subvenciones. No abordan adecuadamente otros efectos negativos de las subvenciones a la pesca en el comercio, el medio ambiente y el desarrollo, especialmente las características distorsiones de la producción que las subvenciones pueden causar en el sector de la pesca.

· Por otra parte, el carácter heterogéneo de los productos de la pesca y el carácter difuso de la ayuda al sector hacen más difícil demostrar la existencia de distorsiones del mercado de la clase prevista en las actuales disciplinas SMC. Ello limita la efectividad de esas disciplinas en este sector.

· Es preciso mejorar las disciplinas de la OMC para abordar los excepcionales y característicos efectos desfavorables de algunas subvenciones al sector de la pesca.

1. Los factores que contribuyen al agotamiento de las poblaciones de peces son múltiples, per la existencia de subvenciones perniciosas constituyen un factor particularmente importante que la OMC puede abordar dentro de su esfera de competencias. En la Declaración Ministerial de Doha se pide la celebración de negociaciones encaminadas a aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC en relación con las subvenciones a la pesca. El mandato refleja las preocupaciones de los Miembros con respecto a los efectos potencialmente perjudiciales para el comercio, el desarrollo y el medio ambiente de las subvenciones al sector de la pesca, y los beneficios, en particular para los países en desarrollo, que reportarían unas disciplinas de la OMC más rigurosas.

2. En el presente documento se resumen los problemas fundamentales que plantean las subvenciones al sector de la pesca, se identifican las lagunas que presentan las actuales normas SMC para abordar esos problemas y se examinan las cuestiones relacionadas con la aplicación de las disciplinas de la OMC a las subvenciones a la pesca.

3. En anteriores comunicaciones al Comité de Comercio y Medio Ambiente se han expuesto con cierto detalle los efectos negativos que las subvenciones a la pesca pueden tener en el comercio, el medio ambiente y el desarrollo. Las subvenciones causan distorsiones del comercio, en particular por sus efectos en los precios y los niveles de producción. Por otra parte, esas subvenciones pueden contribuir a los problemas ambientales ocasionados por la excesiva capacidad de pesca y, lo que es más importante, el agotamiento de las poblaciones de peces. La industria pesquera mundial está excesivamente capitalizada: la FAO[1] estima que la capacidad con respecto a los principales productos pesqueros de elevado valor (especies que representan el 70 por ciento del valor total de las capturas) es superior en un 30 por ciento a la necesaria para una explotación sostenible. Ello es en parte consecuencia de incentivos que sólo se ofrecen en el sector de la pesca, con su dinámica de "carrera por la pesca", pero se ve agravado por transferencias de los gobiernos que reducen los costos y riesgos de las inversiones. El exceso de capacidad, unido a las dificultades inherentes a la gestión y vigilancia policial de los recursos pesqueros, da a su vez lugar a esfuerzos y capturas que exceden en gran medida de los niveles sostenibles.

4. Esas distorsiones del comercio, y el exceso de capacidad, impiden el desarrollo sostenible de muchos países con importantes recursos pesqueros. Diez de las 41 "economías vulnerables dependientes de un solo producto básico" en el sector de la agricultura y la pesca obtienen mediante el pescado al menos el 40 por ciento del valor total de sus exportaciones.[2]

5. Abordar los efectos perjudiciales de las subvenciones a la pesca requiere la adopción de medidas en una serie de sectores políticos y foros internacionales diferentes. Organizaciones intergubernamentales como la FAO, el PNUMA, el APEC y la OCDE facilitan estudios y análisis de políticas sobre los recursos, la gestión y la producción del sector de la pesca. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y el Acuerdo sobre poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias constituyen importantes marcos jurídicos internacionales para el desarrollo y la aplicación de buenos regímenes de gestión. La gestión a los niveles nacional y regional constituye un factor crucial en la administración y explotación sostenible de las poblaciones de peces.

6. En su condición de foro en el que se negocian y aplican normas comerciales mundiales, la OMC tiene una importante y excepcional función que desempeñar en el marco de una respuesta mundial de múltiples niveles. El mandato, la experiencia y la competencia técnica de la OMC, así como su marco preexistente de normas y mecanismos de solución de diferencias, son de importancia crítica para abordar efectivamente los aspectos de este problema relacionados con el comercio.

7. Hace ya tiempo que se reconoce que el efecto de las subvenciones es permitir a las industrias beneficiarias reducir los precios o aumentar los beneficios, o ambas cosas, lo que puede producir efectos perjudiciales para los intereses de los competidores extranjeros. Las normas del GATT y la OMC vienen reflejando desde hace tiempo la necesidad de disciplinas comerciales multilaterales para abordar los perjudiciales efectos de las diversas subvenciones en la industria y el comercio.

8. Los efectos desfavorables de las subvenciones dependen en parte de su magnitud. La mala calidad de las notificaciones sobre la pesca hechas en el marco del Acuerdo SMC y la imposibilidad de acceder a información sobre los programas gubernamentales en el sector de la pesca han dificultado que los investigadores realizaran evaluaciones fundamentadas del nivel de las transferencias. No obstante, en una serie de estudios se llega a la conclusión de que las subvenciones anuales en el sector de la pesca oscilan entre 14.000 y 20.500 millones de dólares de los EE.UU., lo que representa aproximadamente de un 20 a un 25 por ciento de los ingresos.[3] La cifra real puede ser muy superior: la escasa transparencia ha obligado a los autores de esos estudios a utilizar estimaciones prudentes en sus trabajos. Si bien la mayor parte de esas subvenciones las otorgan países de la OCDE, se dispone de pruebas que parecen indicar que también algunos países en desarrollo tienen importantes programas de subvenciones.[4] Habida cuenta de que aproximadamente el 50 por ciento del valor de las capturas mundiales es objeto de comercio internacional[5], cabe inferir que transferencias de esa magnitud distorsionan en gran medida el comercio de productos de la pesca al reducir los costos de la producción subvencionada, aumentar el volumen de ésta y distorsionar así la relación competitiva en los mercados de productos de la pesca.

9. El sector de la pesca está sometido a una dinámica de producción característica. Los recursos pesqueros son finitos: renovables si se gestionan debidamente pero susceptibles de agotamiento si se explotan excesivamente. La tecnología moderna permite a la industria capturar pescado a grandes profundidades, a grandes distancias de los puertos de origen y con un elevado nivel de eficiencia. Muchos recursos pesqueros comercialmente importantes son explotados o pueden serlo por más de un país, ya sea porque sus pescadores operan en la misma zona o porque las poblaciones de peces se mueven o migran entre zonas pertenecientes a diferentes jurisdicciones.

10. Esas características del sector significan que las subvenciones tienen consecuencias para el comercio internacional que van más allá de la distorsión de la relación competitiva en los mercados de productos de la pesca. En otros sectores la producción subvencionada en un país no tiene normalmente efecto en la capacidad de otro país para producir el artículo de que se trate; las distorsiones del comercio se manifiestan en forma de cambios de las posiciones competitivas relativas en el mercado de los productores en los países respectivos. En cambio, en el sector de la pesca las subvenciones pueden distorsionar también el acceso a poblaciones de peces compartidas, con lo que limitarán el acceso productivo de otros participantes al reducir un recurso agotable.

11. Las consecuencias perjudiciales son diversas. Los países que no otorgan subvenciones y que tratan de limitar las capturas totales para salvaguardar una población de peces compartida pierden con ello, en beneficio de los países que otorgan subvenciones, las capturas suplementarias que esas subvenciones permiten obtener a los pescadores de los países que las otorgan. La competencia de flotas de pesca de altura subvencionadas puede hacer que para los países en desarrollo sea inviable, desde un punto de vista económico, desarrollar sus industrias pesqueras y obtener con ello acceso a todo el valor potencial de las capturas de sus zonas económicas exclusivas. Las subvenciones pueden ser un factor que contribuya al agotamiento de las poblaciones de peces, con graves consecuencias económicas, comerciales y ambientales para otros países con intereses productivos o ambientales en esos recursos. La notable reducción de muchas poblaciones de peces en los últimos decenios se debe a capturas muy superiores a los niveles sostenibles.

12. Las subvenciones otorgadas al sector de la pesca están sujetas a las disposiciones del Acuerdo SMC. Ahora bien, las características del sector limitan la eficacia de las normas SMC existentes para abordar los efectos perjudiciales de las subvenciones a la pesca. Es necesario mejorar las disciplinas de la OMC.

13. Las normas SMC existentes están destinadas esencialmente a compensar los beneficios de las subvenciones o a eliminar los efectos de distorsión de los mercados asociados a determinadas subvenciones. Esas normas abordan las distorsiones del mercado: por ejemplo, los efectos de los productos subvencionados en los precios o en las cuotas de mercado. En cambio, no abordan adecuadamente los problemas excepcionales que plantean las subvenciones en el sector de la pesca.

14. Existen dos razones fundamentales para apoyar la elaboración de mejores disciplinas de la OMC.

r En primer lugar, el sector de la pesca es distinto de otros en que, además de las distorsiones normales del mercado que abordan las actuales normas SMC, las subvenciones a él destinadas pueden también distorsionar el acceso a recursos productivos y pueden tener efectos negativos desde la perspectiva del medio ambiente o el desarrollo.

15. La producción subvencionada reduce el acceso de participantes reales y potenciales tanto a la pesca como a los mercados. Las subvenciones que limitan el acceso de otros a los recursos tienen efectos de distorsión del comercio, ya que, al alterar las pautas de la producción, alteran necesariamente las pautas del comercio. No obstante, al causar ese tipo de distorsiones de la producción y el comercio, las subvenciones no tienen por qué tener los efectos desfavorables en las cuotas de mercado o los precios que abordan en particular las disposiciones SMC existentes. Los efectos de esas subvenciones pueden ser mantener las capturas no subvencionadas en niveles bajos cuando de otra manera hubieran aumentado. En esos casos puede ser difícil determinar las industrias que se han visto afectadas y en qué grado. Si los pescadores subvencionados agotan poblaciones de peces compartidas, todos los demás pescadores pierden acceso a esos recursos, no simplemente los que compiten con el producto subvencionado en el mercado.

16. Resultaría difícil identificar o tratar esas distorsiones con arreglo al Acuerdo SMC. Por ejemplo, en relación con las subvenciones recurribles, la disposición sobre el perjuicio grave (párrafo 3 del artículo 6) se refiere a que la subvención tenga por efecto alterar las condiciones de competencia en los mercados, ya sea por subvaloración de precios o por desplazamiento u obstaculización de las importaciones. Asimismo, la disposición relativa al daño que figura en el artículo 15 se refiere a los efectos en los precios de las importaciones subvencionadas introducidas en el mercado interno del país reclamante. Esas disposiciones no están concebidas para abordar las excepcionales y características distorsiones del comercio y la producción que pueden generar las subvenciones en el sector de la pesca.

r En segundo lugar, al aplicar las normas SMC existentes a las subvenciones en el sector de la pesca se plantean importantes problemas prácticos. En particular, el carácter heterogéneo de los productos de la pesca y la estructura económica de la industria pesquera hacen más difícil identificar la clase de distorsiones del mercado a la que van dirigidas las disciplinas SMC.

17. Independientemente de las medidas adoptadas en otros foros sobre cuestiones como la relativa a la gestión, existe una clara necesidad de mejorar las disciplinas de la OMC en el sector de la pesca. Se están elaborando propuestas específicas en las que quedará reflejado el análisis realizado en el presente documento, que se presentarán en el curso de las negociaciones.

APEC (2000) Study into the Nature and Extent of Subsidies in the Fisheries Sector of APEC Members’ Economies.

Banco Mundial, "Technical Paper 406 (1998)" Subsidies in World Fisheries: A Re-examination.

[1] El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura, 1996.

[2] Véase la comunicación de los Estados Unidos WT/CTE/W/51, de 10 de mayo de 1997.

[3] Banco Mundial, TP 406 (1998), página 73; APEC 2000.

[4] Véase APEC 2000.

[5] El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura, 1996.

Organización Mundial del Comercio

	TN/RL/W/3 24 de abril de 2002
	(02-2352)

Grupo de Negociación sobre las Normas	Original: inglés